Dette indlæg er alene udtryk for skribentens egen holdning.

Vandrammedirektivets betingelser for fristforlængelse kan næppe anvendes i Danmark

5. april kl. 05:28
Vandløb UK
Illustration: Bigstock.
Slesvig-Holsten bruger undtagelser i Vandrammedirektivet, og både dansk landbrug og flere kommuner og forsyningsselskaber er lune på at bruge dem herhjemme. Men det er næppe muligt, ifølge professor emerita der er specialist i miljøret.
Artiklen er ældre end 30 dage

Novafos og Rudersdal Kommune vil som omtalt i WaterTech forsøge at få forlænget fristen for at leve op til Vandrammedirektivets (VRD) vandmiljøkrav, bl.a. for Furesøen, og flere kommuner og vandselskaber overvejer  at  gå  samme  vej i deres hørinssvar til de danske vandområdeplaner.

Og på Landbrug & Fødevarers konference i februar fortalte en embedsmand fra Slesvig-Holsten, at man der i vidt omfang forsøger at bruge undtagelsen i VRD's art 4 (4).

Jeg har set på, hvad der ligger af oplysninger om en mulighed for at anvende VRDs artikel 4 (4), så fristen for opfyldelsen skydes til efter udløbet af vandplanlægningsperiode, dvs. til efter den 22. december 2027. Det er et noget omfattende spørgsmål, så dette er en foreløbig gennemgang (Jeg arbejder aktuelt på en artikel om vandrammedirektivet til Tidsskrift for Miljø - og senere en bog, der efter aftale med DJØF skal udkomme til efteråret).

Svaret er, at jeg ikke mener, at det er muligt at meddele en fristforlængelse i Danmark. Det begrunder jeg med den valgte gennemførelsesform. Skal der være tale om fravigelser, er der kun de undtagelsesmuligheder, der er fastlagt i artikel 4(6) og (7) for henholdsvis midlertidige undtagelser og generelle undtagelser begrundet i særlige omstændigheder, der kan anvedes.

Vandrammedirektivets betingelser

Anvendelsen af muligheden for at give kommunerne og virksomhederne fristforlængelse skal være i overensstemmelse med de betingelser, der er opregnet i Vandrammedirektivets artikel 4 (4). Det forudsætter efter min fortolkning af direktivet og EU-Domstolens praksis, at de i direktivet opregnede betingelser er opfyldt, når Miljøministeriet vedtager miljømålene og formulerer indsatsprogrammet for de relevante vandområder. Betingelserne er:

  1. - at fristforlængelsen er begrundet i, at alle de fornødne forbedringer i vandets tilstand i det pågældende vandområde ikke med rimelighed kan opnås inden den 22. december 2027 fordi: i) der er behov for så store forbedringer, at de af tekniske årsager kun kan gennemføres i faser, der overskrider planen; ii) der vil være uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet med en færdiggørelse af forbedringerne inden den 22. december 2027, og iii) de naturlige forhold muliggør ikke en rettidig forbedring af vandforekomsternes tilstand.
  2. at der ikke sker yderligere forringelse af det pågældende vandområdes tilstand.
  3. - at forlængelsen er udtrykkelig fastsat og   forklaret i den vandområdeplan, der er udformet for det pågældende vanddistrikt, og at forklaringen er baseret på de forudsætninger, der er opregnet under 1) og 2).
  4. at fristforlængelsen begrænses til højst to yderligere ajourføringer af vandområdeplanen, bortset fra de tilfælde, hvor de naturlige forhold er af en sådan karakter, at målene ikke kan opfyldes inden for den periode.

De opstillede krav udelukker efter min opfattelse en anvendelse af fristforlængelsen, hvis den skal foretages med henvisning til, at det, der indgår af oplysninger i vandområdeplanerne, opfylder kravene i direktivets artikel 4 (4). Det vil jeg uddybe nedenfor, hvor jeg vil redegøre for, at de danske vandområdeplaner kun er – og efter vandplanlægningsloven kun kan være – af informativ karakter.

Artiklen fortsætter efter annoncen

I parentes vil jeg her bemærke, er det er blevet anført, at det forhold, at vandområdeplanerne ikke er retligt bindende, formentlig ikke i overensstemmelse med det, som forudsættes med Vandrammedirektivet og EU-Domstolens fortolkning af direktivet. Problemet er bl.a. rejst af Flemming Elbæk, "Vandrammedirektivets forbud mod forringelser og undtagelsesmuligheder – en status" i Tidsskrift for Miljø, 2020, side 475 note 14. Elbæk henviser til de forudsætninger, der ligger bag EU-Domstolens præmisser i sagen C-461/13 Weser  (som også har været omtalt i WaterTech). Elbæk henviser her til dommens præmis 47. Domstolen fastslår i den sammenhæng, at strukturen i direktivet og formuleringen af undtagelsesbetingelserne i artikel 4 (7), der vedrører acceptable misligholdelses-situationer:

»... gør det muligt at lægge til grund, at direktivets artikel 4 ikke kun indeholder programmatiske forpligtelser, men også vedrører enkeltprojekter.«

Bæredygtig Landbrug anfører ligeledes i den verserende retssag, der i 2015 blev anlagt imod Miljø- og Fødevareministeriet og Miljøstyrelsen, at det er i strid med C-461/43, at vandområdeplanerne kun er informative (Højesterets kendelse vedrørende søgsmålsberettigelse er trykt i Kendelser om Fast Ejendom 2020, side 707ff.).

Ministeriets 'Forslag til vandområdeplanerne 2021-2027'

Som grundlag for at fastslå, at kravene i Vandrammedirektivets artikel 4 (4) ikke kan opfyldes med henvisning til de danske vandområdeplaner, vil jeg give et billede af, hvad der karakteriserer den danske model – herunder som den nu kommer til udtryk i ”Forslag til vandområdeplanerne 2021-2027".

Det, der oplyses i forslaget, er meget generelt og uden specifikke oplysninger om enkelte vandområder. Som eksempel kan det her nævnes, at det i forhold til søindsatsen oplyses (s. 9), at der er et stort fosforindsatsbehov, der ifm. den 2. vandplanlægningsperiode (VP2) blev opgjort til ca. 103 tons pr år. Indsatsen, der nu skal gøres, oplyses at være generelt udfordret af mangel på omkostningseffektiv indsats, hvorfor der kun i udkastet til VP3 er stillet krav om en supplerende indsats på ca. 15 ton med forventning om etablering af ca. 900 ha fosforvådområder med en effekt på ca. 5 ton fosfor i søer og en effekt på ca. 10 ton fosfor via opkøb af ca. 50 dambrug. Sådanne oplysninger lever jo ikke op til artikel 4(4)’s krav om klare begrundelser m.v.

Det oplyses samtidigt, at det på grundlag af basisanalysen fra 2019 er vurderingen, at ca. 55% af søerne er i risiko for ikke at nå målet ved udløbet af 3. vandplanlægningsperiode (VP3) den 22. december 2027. Det fremgår også af forslaget, at Danmark ikke kommer til at leve op til kravet om ”god tilstand” ved udløbet af VP3 den 22. december 2027 samtidig med, at det fremhæves, at der er en begrænset mulighed for, at der for specifikke forekomster af vand kan fastsættes mindre strenge miljømål end ”god tilstand”/”godt potentiale” for VP3, idet det kun er muligt at fravige miljømålskravene, hvis særlige betingelser er til stede. Betingelserne oplyses (s. 21) at være:

»Vandforekomsten skal være så påvirket af menneskelige aktiviteter, eller de naturlige betingelser skal være sådanne, at opfyldelse af målet om god tilstand/godt potentiale er umulig eller forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger. Kun menneskelige aktiviteter, der dækker både miljømæssige og socioøkonomiske behov, kan begrunde fastsættelse af et mindre strengt miljømål.«

I forslaget oplyses det endvidere, at fravigelsesmulighederne, der er i Vandrammedirektivet, er forudsat udnyttet. De oplysninger, der er om de konkrete fravigelser i udkastet, er yderst begrænset – de lever på ingen måde op til det, der er forudsat i Vandrammedirektivets artikel 4 (4). Der oplyses (s. 120) alene følgende:

»Miljømålene for de enkelte overfladevandområder og grundvandsforekomster er vist på kort i MiljøGIS. Her findes også angivet de tilfælde, hvor målet om god tilstand (for kunstige og stærkt modificerede vandområder godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand) er forlænget til efter 2027 eller der er fastlagt mindre strenge mål end god tilstand under anvendelse af undtagelsesbestemmelser fastsat i lov om vandplanlægning. Det drejer sig om tilfælde, hvor der i denne planperiode er fastsat længere frister for målopfyldelse end 2027 på grund af naturlige forhold (lovens § 10), og hvor der er fastlagt mindre strenge mål (lovens § 11).«

Det er således med udgangspunkt i de interaktive kort på MiljøGIS, at Danmark vil forudsætte, at der kan oplyses noget samlet om de konkrete miljømål og indsatsbehov. Det, der står på kortene, der er helt uden retlige retsvirkninger, lever heller ikke op til kravene i Vandrammedirektivets artikel 4 (4).

Afhjælper indsatsprogrambekendtgørelsen så problemet?

Når nu de danske vandområdeplaner ikke opfylder kravene i artikel 4 (4), er det nødvendigt at rejse spørgsmålet: afhjælpes det så af de 6 bekendtgørelser, der fastlægger nogle bindende forpligtelser for myndighederne?

Svaret er, at det kun kan være indsatsprogrambekendtgørelsen, der kan være relevant, idet de 4 af de øvrige bekendtgørelser alene fastlægger tekniske og faglige krav til Miljøministeriets og Miljøstyrelsens arbejde med vandplanlægning. Den sidste af de 6 bekendtgørelser er miljømålsbekendtgørelsen, der angiver de opstillede miljømål og oplyser nogle generelle betingelser for undtagelser, der er støttet på VRD artikel 4(7) uden helt at indeholde alle de krav, der fremgår af direktivbestemmelsen.

Det er derfor i forhold til vurderingen af mulighederne for en fristforlængelse, der er baseret på VRD artikel 4(4), nødvendigt at se på, hvad der står i det udkast til den næste udgave af indsatsprogrambekendtgørelsen, der aktuelt er i høring. Hvis udkastet skal kunne gøre det muligt for Danmark at acceptere fristforlængelser og samtidig leve op til kravene i direktivets artikel 4 (4), skal der i teksten, der vedrører de relevante vandområder, være den foreskrevne helt konkrete begrundelse og forklaring af de tekniske årsager, de uforholdsmæssigt store omkostninger og de naturgivne omstændigheder, der udelukker at opfyldelsen af målsætningen om ”god tilstand” kan nås den 22. december 2027.

Svaret er, at indsatsprogrambekendtgørelsen ikke kan erstatte de mangler, der er ved de danske vandområdeplaner, når der søges et grundlag for fristforlængelse. Udkastet til bekendtgørelsen består primært af grundlæggende foranstaltninger og supplerende generelle foranstaltninger, der henviser til allerede gældende dansk miljø- og fødevarelovgivning samt EU-retsakter, som myndighederne skal anvende i deres vandforvaltning.

Det, der skal kunne opfylde artikel 4(4)’s krav, kan derfor kun være det, der står i bekendtgørelsen om de supplerende foranstaltninger. Her er der imidlertid alene tale om oplysninger om fysiske foranstaltninger som f.eks. fjernelse af spærringer, der indgår i tabeller med en kort supplerende tekst. Der er opstillet sådanne tabeller i bekendtgørelsens bilag 1-4, hvor det enkelte bilag vedrører ét af hvert af de fire vanddistrikter. Foran de enkelte tabeller er der en generel tekst.

De supplerende konkrete foranstaltninger, der angives med få ord i tabellerne, er primært fysiske foranstaltninger – herunder foranstaltninger, der ikke er blevet gennemført under de to første vandplanlægningsperioder (VP 1 og VP2), som skal indhentes i næste vandplanlægningsperiode. De relevante vandområder identificeres i tabellerne ved angivelse af beliggenhedskommune(r), evt. navn, areal/længde samt afgrænsende koordinater. Under nogle af tabellerne er der indføjet oplysninger om, at effekterne af de relevante foranstaltninger er usikre, fordi der er tale om frivillige ordninger, der bl.a. er afhængige af opnåelse af støtte, og at det kan tage flere år, inden de enkelte foranstaltninger iværksættes af dem, der har modtaget støtte.

Der er ikke i bekendtgørelsen tale om klare individuelle oplysninger og begrundelser i forhold til fristforlængelse for de enkelte vandområder, sådan som det kræves efter direktivets artikel 4, stk. 4.

De opstillede miljømål for de enkelte vandområder, som skal opfyldes, fremgår af udkastet til miljømålsbekendtgørelsen, der er sendt i høring. I den bekendtgørelse anvendes der samme form for identificering af vandområderne (herunder afgrænsende koordinater) samt en angivelse af de tidsfrister, der skal respekteres. Ud for de vandområder, hvor det accepteres, at der ikke kan opnås en ”god tilstand” senest den 22. december 2027, er der med få ord eller CAS-numre angivet den indsats, der skal iværksættes. Det forklares ikke. Udgangspunkt i tabellerne er i øvrigt, at der skal opnås en ”god tilstand” senest den 27. december 2027 i langt de fleste vandområder. Sådanne miljømål må – i lyset af det, der fremgår af høringsmaterialet – betragtes som helt urealistiske. Det gælder også ift. søerne.

Hvad så med tidsforlængelse for f.eks. Furesøen?

I udkastet til indsatsprogrammet vedrørende konkrete supplerende foranstaltninger, der skal iværksættes for at forbedre vandkvaliteten i søerne, der indgår i bilag 2 (Vanddistrikt Sjælland), nævnes Furesøen i den tabel, der er over sørestaurering. Furesøen angives ved beliggenhedskommuner og arealangivelse, ligesom den afgrænses i tabellen med koordinater. Der er ikke angivet konkrete supplerende foranstaltninger, der skal gennemføres. Under tabellen oplyses der heller intet specifikt om nogen af de sjællandske søer. Det der oplyses, er blot, at Miljøministeriet kan indgå en aftale om opkøb af dambrug, hvis dambrugsejerne er interesseret, idet det er en frivillige ordning. Det oplyses endvidere, at:

»Miljøministeriet og Fødevareministeriet skal sikre etableringen af fosforvådområder efter gældende regler herom. Ministerierne kan indgå aftale om, at andre myndigheder etablerer vådområder helt eller delvist. Forpligtelsen til at etablere vådområder forudsætter, at den konkrete etablering af det enkelte vådområde kan opnå medfinansiering fra det danske landdistriktprogram.«

Det er med andre ord langt fra en konkret stillingtagen i indsatsprogram-bekendtgørelsen til de enkelte søer, der kunne have behov for en tidsforlængelse – en sådan konkret stillingtagen synes ellers at være velbegrundet i lyset af, at det fremgår af høringsmaterialet, at op til ca. 55 pct. af de danske søer ikke vil kunne nå at få en god tilstand senest den 22. december 2027.

I udkastet til miljømålsbekendtgørelsen kan man side 942 læse om de miljømål, der er opstillet for Furesø. Vandets tilstand skal senest den 27. december 2027 være ”god” ud fra de økologiske og de kemiske kvalitetskriterier. Der er derfor ikke i Miljøministeriets udkast lagt op til en fristforlængelse efter VRD artikel 4 (4).

Så når Novafos og Rudersdal Kommune vil forsøge at få forlænget fristen for Furesøen, må jeg konstatere, at det er der ikke lagt op til i det udsendte høringsmateriale. Med de meget generelle oplysninger, der indgår i ”Forslag til vandområdeplanerne 2021-2027” og de meget skematiske og helt generelle oplysninger, der indgår i udkastet til indsatsprogrambekendtgørelsen fsva. Furesøen, kan jeg ikke rigtig se, hvordan det skulle kunne være muligt for Miljøministeriet at imødekomme ønsket, uden at der herved handles i strid med VRD’s artikel 4 (4).

Danmark anbefalede ændringer af Vandrammedirektivet

Det problem, der er med hensyn til at imødekomme ansøgninger om fristforlængelse, har man måske også erkendt i Miljøministeriet. Danmark anmodede nemlig i det høringssvar, der blev indsendt til Kommissionen ifm. evalueringen af Vandrammedirektivet, om, at der måtte blive foretaget ændringer i direktivet, som muliggjorde en forlængelse af vandplanlægningen, så opfyldelsen af VRD’s krav kunne fortsætte efter den 22. december 2027 med en 4. periode. Det fremgår af Miljø- og Fødevareministeriets skrivelse af 6. marts 2019 (jf. Miljø- og Fødevareudvalget 2018-19 MOF Alm. Del – Bilag 454 side 2 og i opsummeringen side 6-7). Side 2 kan man læse følgende:

»Miljø- og Fødevareministeriet har imidlertid i forbindelse med arbejdet med gennemførelse af Vandrammedirektivet i Danmark erfaret, at tidsmæssige, naturgivne, praktiske og økonomiske udfordringer vanskeliggør at nå miljømålene fuldt ud for alle opstillede kvalitetselementer med udgangen af tredje planperiode. Der er derfor behov for yderligere planperioder udover 2027 med henblik på at nå miljømålene fuldt ud. Samtidig bør medlemslandene få mulighed for i et vist omfang at gøre brug af samtlige af direktivets undtagelsesbestemmelser i artikel 4, nr. 4 efter 2027.«

I det samlenotat, som Miljø- og Fødevareministeriets departement sendte den 20. februar 2020 (sagsnummer 2020-646) til Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg, kan man side 9 (skrivelsens punkt 5) bl.a. læse om Kommissionens fitnesstjek af Vandrammedirektivet med tilhørende direktiver, hvor det fastslås:

»Kommissionen har den 13. december 2019 fremlagt et fitnesstjek af Vandrammedirektivet med tilhørende direktiver (grundvandsdirektivet og direktivet om miljøkvalitet) samt oversvømmelsesdirektivet. Fitnesstjekket konkluderer overordnet, at Vandrammedirektivet i det store hele lever op til sit formål.

Kommissionen ser derfor ikke anledning til at ændre direktiverne… Konklusionen er således, at det ikke er direktiverne, der er en hindring for målopfyldelse, men medlemsstaternes mangelfulde implementering heraf. Ifølge Vandrammedirektivet skal Danmark (og alle andre EU-medlemsstater) inden 2027 opfylde et overordnet krav om, at alle de nødvendige tiltag, der skal til for at opnå god tilstand i alle vandområder, er gennemført.«

Kommissionens vurdering af Vandrammedirektivets aktuelle formulering kan man finde på nettet som COM(2019) 95 final 'Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelse af Vandrammedirektivet (2000/60/EF) og Oversvømmelsesdirektivet (2007/60/EF)' – med en række supplerende 'working dokuments' om det generelle hhv. de enkelte medlemsstaters gennemførelse af direktiverne i 2. vandplanlægningsperiode. Den rapport, der vedrører Danmark, er SWD(2019) 38.

Det danske behov, der er for forlængelse af fristen – og for fravigelser fra de gældende miljøkrav til ”god tilstand” – skal ses i lyset af, at indsatsen under de to første vandplanlægningsperioder (VP1 og VP2) hverken har været ambitiøse eller vellykkede.

Læs også: Over halvdelen af de danske søer har svært ved at nå EU's vandmiljømål

Vil du bidrage til debatten med et synspunkt? Så skriv til vores PRO debatredaktion på pro-sekretariat@ing.dk

Ingen kommentarer endnu.  Start debatten
Debatten
Log ind eller opret en bruger for at deltage i debatten.
settingsDebatindstillinger