Skal vi have forbrændingskvoter i Danmark?

Myndighederne afviste KL’s plan for tilpasning af affaldsforbrændingskapaciteten i februar 2021. Nu skal markedskræfterne i stedet bruges til at nå det politisk fastlagte kapacitetsloft i 2030. Det er sandsynligt, at der parallelt med liberaliseringen indføres omsættelige forbrændingskvoter, mener Hans Henrik Lindboe, partner i Ea Energianalyse.
Brødtekst

Den brede politiske aftale om affaldssektoren, ”Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi”, blev indgået for et år siden, 16. juni 2020. Med aftalen blev der udtrykt en vision om, at affaldssektoren skal være klimaneutral i 2030, at 80 procent af dansk plast skal udsorteres fra forbrændingsanlæggene i 2030, samt at affaldskurven skal knækkes. 

Klimaplanen står på to ben: Dels krav og virkemidler for at øge udsortering af affald i flere og standardiserede fraktioner, dels et egentligt kapacitetsloft for de danske affaldsforbrændingsanlæg. Det første skal sikre, at så meget som muligt af affaldet reelt genanvendes, mens det andet sætter et klart loft for, hvor meget affald der kan forbrændes på dansk jord. 

Knap 1,2 mio. ton affaldsforbrændingskapacitet skal lukke

I Danmark har vi 23 dedikerede og multifyrede affaldsforbrændingsanlæg med en samlet miljøgodkendt kapacitet på knap 4 mio. ton affald. Miljøstyrelsen udarbejdede sidste år en fremskrivning der peger på, at dansk affald til forbrænding kun forventes at være 2,6 mio. ton i 2030, hvis ambitionerne om øget genanvendelse realiseres. Med udgangspunkt i fremskrivningen er der i den politiske aftale fastlagt et egentligt kapacitetsloft, der skal sikre, at 30 pct. af den eksisterende kapacitet lukkes inden udgangen af 2030.

Synspunktet forsætter under figuren.

Multifyrede forbrændingsanlæg

Multifyrede og dedikerede affaldsforbrændingsanlæg i Danmark.

Illustration: Kapacitetstilpasningsplan for affald – Analyserapport, Ea Energianalyse 2020.

Tilpasningsplan eller konkurrence

I aftalen ligger kapacitetsloftet fast, og der peges på to mulige veje til, at loftet bliver overholdt: Enten udarbejder Kommunernes Landsforening (KL) en plan der oplister anlæg til nedlukning. Ellers indføres konkurrence og strammere miljøkrav, der vil sikre, at kun de 70 pct. mest konkurrencedygtige anlæg er i drift ved udgangen af 2030. 

Da der ikke er garanti for, at konkurrence og strammere miljøkrav alene vil give reduktion af forbrændingskapaciteten, er der i aftalen mulighed for at indføre nye forbrændingsafgifter eller andre virkemidler der kan sikre den ønskede kapacitetsreduktion.

”Lukkelisten” kritiseres skarpt fra sektoren

Som det er de fleste bekendt, så offentliggjorde KL i december 2020 ”Plan for at tilpasse kapacitet for affaldsenergi”, også benævnt lukkelisten. I planen oplistes 10 af de 23 danske forbrændingsanlæg til lukning inden udgangen af 2030. Umiddelbart efter offentliggørelsen bragede kritikken løs, naturligt nok. 

De fleste anlæg på lukkelisten har nemlig helt andre fremtidsplaner end at lukke forretningen ned i 2030 eller tidligere. Der var også utilfredshed med, at det detaljerede beregningsgrundlag for lukkelisten, især økonomiske data, var underlagt fortrolighed. Det gjorde det svært for selskaberne at tjekke  om beregninger og data var retvisende.

Det der især fik kritik var, at to relativt store og nye anlæg var på listen, imens mindre og ældre anlæg kunne fortsætte driften til efter 2030. Et andet kritikpunkt var, at der ikke var indregnet de lovende perspektiver i ny teknologi som fx CCS (kulstoffangst- og lagring) i KL’s plan. Nogen mente, at potentielle investeringer i CCS dels kunne flytte rundt på, hvilke anlæg der burde lukkes, og dels kunne udfordre hele grundlaget bag kapacitetsloftet: Hvis forbrændingsanlæg med CCS ikke udleder CO2, hvorfor skal de så overhovedet lukke?

I februar 2021 blev lukkelisten skrottet

Ordlyden og tidsfristerne i den politiske aftale gav ikke mulighed for en egentlig udrednings- og dialogproces mellem KL og sektoren. Det var knald eller fald, og planen blev i sin helhed afvist af myndighederne i februar. Hovedbegrundelsen var, at der ikke var tilstrækkelig sikkerhed for, at det var de ”mindst effektive” anlæg der stod på lukkelisten.

Endvidere mente man heller ikke, at kriteriet om, at de miljømæssigt dårligste anlæg skulle lukke var opfyldt. Endelig var der kritik af, at lukkelisten ikke fuldt ud ramte aftalens kapacitetsloft, men holdt enkelte mindre anlæg i live af hensyn til fjernvarmen.

Synspunktet fortsætter under figuren.

Kapacitetsudvikling forbræningsanlæg

Kapacitetsudviklingen ifølge Lukkelisten. Den tekniske forbrændingskapacitet falder til 2,9 mio tons i 2030, godt100.000 tons mere end måltallet for den miljøgodkendte kapacitet i den politiske aftale.

Illustration: Kapacitetstilpasningsplan for affald – Analyserapport, Ea Energianalyse 2020.

Hvad så nu?

Efter myndighedernes afvisning af KLs nedlukningsplan står den danske forbrændingssektor nu over for introduktion af helt nye rammer; Fremover skal kommuner og virksomheder udbyde deres forbrændingsegnede affald til ”lavestbydende”. Tanken er, at dansk affald skal søge derhen i Danmark, hvor det kan brændes billigst, og at det europæiske affaldsmarked vælger Danmark fra. De anlæg, der ikke kan tiltrække nok dansk affald til priser, der dækker udgifter til drift, afskrivning og finansiering, de må lukke.

Afgifter, kvoter og strammere miljøkrav

Når der er politisk ønske om at nå bestemte mål ved hjælp af markedskræfter, er der en række værktøjer der kan overvejes. Allerede i selve den politiske aftaletekst kan det læses, at strammere miljøkrav og højere forbrændingsafgifter er værktøjer, der er i spil. Andre muligheder kunne være at indføre omsættelige forbrændingskvoter, eller at introducere et særligt CO2 kvotesystem for affaldsforbrænding.

Endelig vil markedsdesign også skulle ses i lyset af en fremtidig ensartet CO2- afgift, der blev aftalt i forbindelse med den grønne skattereform.

Uanset om kvoter eller afgifter er virkemidlet, så er konsekvensen med stor sandsynlighed, at det bliver dyrere at brænde affald i Danmark. For hvis ikke det gøres dyrere, hvordan undgår vi så import fra andre lande? Som EU-land kan Danmark ikke sætte begrænsninger på affald fra andre lande der opfylder de fælles EU- krav.

Forbrændingsafgift

En forbrændingsafgift vil helt naturligt gøre det dyrere at forbrænde affald. For at reducere prisstigningerne kan afgiften designes med et bundfradrag, eksempelvis svarende til 70 pct. af den nuværende miljøgodkendte kapacitet. Derved kan man opnå, at kun den affaldsmængde der overskrider det nationale kapacitetsloft bliver belastet af afgiften.

Fordel: Administrativt simpelt

Ulempe: At alle anlæggene, selv de mest effektive, får et incitament til at køre i dellast. 

Konsekvensen er en ineffektiv regulering, der uhensigtsmæssigt øger de samlede forbrændingsomkostninger. Endvidere vil det være en udfordring at tildele bundfradrag til nye anlæg. Endelig er der ikke garanti for, at kapacitetsloftet overholdes, medmindre afgiften er meget høj.

Omsættelige forbrændingskvoter

I stedet for en afgift kan man indføre omsættelige forbrændingskvoter. Fuldstændig parallelt til EU’s CO2 kvotesystem kan det kræves, at alle danske forbrændingsanlæg skal være i besiddelse af kvoter svarende til den mængde affald der brændes. Kvoterne vil i dette system kunne tildeles gratis eller sælges af staten. Der udbydes i årene 2025 – 2030 et faldende antal kvoter svarende til Miljøstyrelsens fremskrivning af affaldsmængder, og det aftalte affaldskapacitetsloft i 2030. 

Det kan vælges at tildele kvoter som gratiskvoter fx proportionalt med miljøgodkendt kapacitet eller historisk drift. Effektive anlæg kan herefter købe kvoter fra mindre effektive anlæg, der vil lukke. De effektive anlæg, der ikke vælger at lukke, vil have øgede forbrændingsomkostninger svarende til kvoteprisen.

Fordele: Potentielt en efficient regulering der sikrer, at kapacitetsloftet overholdes.

Ulemper: Administrativt tungt, mange detaljer i design skal afklares.

Strammere miljøkrav

Der kan indføres stramme miljøkrav målt på en eller flere miljøfaktorer der sigter mod, at kun de 70 pct. mest konkurrencedygtige anlæg er i drift ved udgangen af 2030. Arbejdet med KL’s nedlukningsplan viste dog tydeligt, at det overvejende flertal af de 23 danske forbrændingsanlæg allerede i dag drives på en måde, der giver meget lave miljøbelastninger. Det er således særdeles svært at pege på, hvilke miljøkrav der med fordel for samfundsøkonomien bør strammes.

Fordele: Øget miljøfokus på anlæggene.

Ulemper: Ineffektiv regulering og uden garanti for at kapacitetsloftet overholdes.

Konklusion

Jeg vil vurdere, at den mest oplagte ramme for en liberaliseret forbrændingssektor, der også skal leve op til et politisk fastlagt kapacitetsloft, er en form for kvoteregulering. Der kan fx sigtes mod, at en kvoteregulering træder i kraft fra 2025. Konsekvensen vil være, at der ikke afbrændes mere affald i Danmark i 2030 end politisk aftalt, samt at en række affaldsforbrændingsanlæg lukker som ønsket. 

Afhængigt af, i hvilket omfang, og på hvilke vilkår der tildeles gratiskvoter, og afhængigt af hvordan en ensartet CO2 afgift udmøntes, vil forbrændingsomkostningerne på de tilbageværende anlæg stige moderat eller markant. Det kan betyde, at en del af det danske industriaffald søger til udlandet, fx Sverige, hvor omkostningsniveauet for forbrænding vil være lavere.