Digitaliseringsklar lovgivning 2.0

I sidste uge fejrede Datalogisk Institut ved Københavns Universitet (DIKU) sit 50-års jubilæum i Dansk Industris lokaler på Rådhuspladsen. Det var en dag med faglige indspark, fest og farver, der ikke blot fejrede DIKU, men fejrede 50 år med datalogi i Danmark, som på godt og ondt har sat sine tydelige spor på samfundet.

At vi er langt fremme med digitalisering i Danmark blev i samme uge markeret med en førsteplads i Europa-Kommissionens årlige »Digital Economy and Society Index« (DESI). Her blev blandt andet fremhævet, at initiativet omkring digitaliseringsklar lovgivning, der blev besluttet af et enigt folketing i 2018, hjalp med til, at Danmark kunne rykke hurtigt med udbetaling af støtte til danskere, der var i økonomisk bekneb pga. COVID-19.

Det er prisværdigt, at vi kunne rykke hurtigt med automatiske udbetalinger. Men der er nu alligevel lang vej til, at vores lovgivning kan kaldes digitaliseringsklar. Groft sagt har fokus været på at hjælpe til forenkling af ordlyden i ny lovgivning, især for de opgaver i den offentlige forvaltning, der kan automatiseres. Principperne for indsatsen for digitaliseringsklar lovgivning handler i høj grad om, at lovgivningen skal være klar til automatisering og implementering i de eksisterende it-systemer, blandt andet ved at reducere skøn og undtagelser.

For en stor del af vores lovgivning er det hverken muligt eller ønskeligt at reducere skøn og undtagelser, da de ofte er eksplicit indsat i loven med god grund og er beskyttet af forvaltningslovens bestemmelse om, at man ikke må sætte skøn under regel. Det gælder f.eks. flere beslutninger i paragraf 42 i serviceloven om støtte ved tabt arbejdsfortjeneste eller 50 og 52 om særlig støtte til børn og unge, f.eks. i forbindelse med mistrivsel. Det gælder også vurderingen i lov om aktiv beskæftigelsesindsats, om en ledig er jobparat eller ej.

Ved den snævre fokus på automatisering mister vi den kæmpe gevinst, det ville være at have bedre digital understøttelse af de mange lovregulerede opgaver og arbejdsgange i både den offentlige og private sektor, som ikke hører til i den enkle, automatiserbare kategori. Der er ellers nok at tage af, og de berører alle samfundet over bred kam – lige fra tværgående lovgivning som f.eks. databeskyttelsesforordningen (GDPR) til mere specifik lovgivning og bekendtgørelser, som f.eks. serviceloven og lov om aktiv beskæftigelsesindsats, jeg gav eksempler fra ovenfor, men også f.eks. lov om finansiel virksomhed og opfindelser på universiteterne.

Gevinsterne ved at kunne understøtte denne type lovgivning digitalt er ikke blot øget effektivitet i forvaltning, tilsyn og virksomheder, men også øget kvalitet og gennemsigtighed af, hvordan loven fortolkes og dermed øget lighed for loven og livskvalitet for alle borgere i samfundet.

Men hvordan kan vi bringe digitale teknologier i spil, hvis det ikke er ved at forenkle og derefter automatisere?

Stort potentiale

Det var, hvad vi fokuserede på i det netop afsluttede fire-årige Grand Solutions forskningsprojekt EcoKnow støttet af innovationsfonden.

Et af resultaterne var, at vi hverken har pålidelige nok data eller efterspørgsel fra sagsbehandlerne til at prøve at benytte kunstigt intelligente algoritmer til at digitalisere de beslutninger, der i dag ifølge lovgivningen skal foretages ved hjælp skøn.

Et andet resultat var, at der er et stort potentiale i at understøtte de mange regler, som findes i lovtekster, som har form af betingelser for handlinger eller opfølgende handlinger til tidligere handlinger eller hændelser i en sagsgang, som sagsbehandlere i dag kan have svært ved at huske eller have overblik over, f.eks. fordi loven ændrer sig ofte – det er en sjælden (men vigtig) forekommende undtagelse – eller fordi reglerne er fordelt over mange forskellige paragraffer.

Et eksempel på en sjælden anvendt undtagelse i nuværende lovgivning, som efterhånden bliver utidssvarende, er f.eks. §3, Stk 2 i bekendtgørelse om plejehjem og beskyttede boliger, der fastsætter reglerne for boliganvisning som bestemt i §192 i serviceloven. Her gives en undtagelse for »personer, der på grund af deres aktiviteter under anden verdenskrig modtager erstatning i henhold til lov om erstatning til besættelsestidens ofre«. I dette tilfælde er der nok snarere brug for en generalisering, end at undtagelsen helt kan fjernes. Et eksempel på at regler er fordelt over mange paragraffer findes i §48 af serviceloven, der kræver, at der skal holdes en samtale med det berørte barn eller ung, inden der træffes beslutninger som beskrevet i 14 andre paragraffer i serviceloven.

Til at understøtte denne type lovgivning digitalt udviklede vi i EcoKnow en række værktøjer sammen med virksomheden DCR Solutions, der blev stiftet i 2018 af direktøren for en af virksomhedspartnerne i projektet. DCR står for »Dynamic Condition Response« og er navnet på en regel-graf, der kan indfange betydningen af en lovtekst.

Knudepunkterne i grafen er hændelser eller handlinger i lovteksten med angivelse af den ansvarlige rolle eller it-system. Forbindelserne mellem knuderne beskriver regler, som f.eks. om en handling i én knude er en betingelse (condition), en opfølgende handling (response) for en anden handling eller en dynamisk betinget undtagelse, f.eks. at en betingelse eller opfølgende handling ikke længere er relevant.

Et eksempel på en betingelse er samtalen krævet i §48 af serviceloven, og der gives i samme paragraf også et eksempel på en undtagelse, nemlig at samtalen »kan udelades, hvis der umiddelbart forinden er gennemført en samtale med barnet eller den unge ved gennemførelse af en børnefaglig undersøgelse«.

Et eksempel på både en rolle og en opfølgende handling kan findes i serviceloven § 52, der siger, at »Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om foranstaltninger efter stk. 3, når det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte.« Her er »Kommunalbestyrelsen« en rolle (som i praksis uddelegeres til en sagsbehandler) og ”træffe afgørelse om foranstaltninger efter stk. 3 ”er en opfølgende handling til beslutningen ” anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte."

Nye værktøjer

Udover DCR-graferne som sprog til at beskrive betydningen af lovgivning udviklede vi i EcoKnow-projektet en såkaldt regel-motor, som ud fra en DCR regel-graf kan fortælle, hvilke handlinger der lige nu er mulige og krævede opfølgende handlinger i en sag – med angivelse af deadlines – samt opdatere tilstanden på en sag, hvis der udføres en sådan handling.

Denne motor bruges i et simuleringsværktøj, der gør det muligt at teste de digitale regler. Den er også tilgængelig som en service, der er blevet indbygget i blandt andet KMDs Enterprise Information System WorkZone, der anvendes mange steder i staten. Vi udviklede også en open-source sagsbehandlingsklient, som benytter motoren til at give en dynamisk tjekliste og overblik over tidligere og udestående handlinger i en sag, som anvendes i blandt andet Syddjurs kommune til behandlingen af underretninger om mistrivsel af børn. Efterfølgende har digitaliseringsforeningen SBSYS, der består af region Midtjylland og 40 kommuner, taget teknologien til sig.

Men vores lovgivning udgives jo ikke som DCR-grafer. Den udgives som gammeldags analoge tekster, og læseren skal selv prøve at finde meningen. Til at understøtte en transparent overgang fra lovtekst til DCR-graf udviklede og testede vi under ledelse af adjunkt Hugo A. Lopez i EcoKnow-projektet et highlighter-værktøj, der gør det muligt for jurister og fageksperter at opmærke lovteksten med farver, der angiver, hvor der optræder roller, handlinger og regler i teksten. Hugo og DCR Solutions arbejder videre med at undersøge om teknologi til naturlig sprogbehandling (NLP) kan støtte denne opmærkning og sammen med adjunkt, Daniel Hershcovich præsenterede Hugo i sidste uge til DIKU's jubilæum perspektiverne i at anvende denne teknologi sammen med DCR graferne.

Resultaterne er lovende, men der er dog stadig brug for jurister til at fuldende og verificere graferne, så de fanger den rigtige mening.

Men i virkeligheden burde en sådan opmærkning foretages af lovgiverne og fremadrettet finde sted, når loven bliver udformet. I det mindste burde man kunne forvente af en digitaliseringsklar lovgivning, at teksten er struktureret, så det er tydeligt for en computer at forstå, hvilke roller og handlinger der er beskrevet i loven. Alene det ville være en betydelig hjælp til at kunne give digital støtte til at forstå og følge lovgivningen. Og det ville også være et langt mere konkret skridt på vejen til at kunne forenkle lovgivningen end de nuværende lidt luftige principper for digitaliseringsklar lovgivning.